En situation de crise, tout le monde s’accorde sur la nécessité d’un travail en commun. Tous les services impliqués,
parfois d’horizons et de cultures opérationnelles différents, doivent pouvoir travailler ensemble, communiquer, s’informer et agir de concert pour dénouer au plus vite la situation.
Mais comment évaluer l’efficacité du travail collectif? C’est l’épineuse question à laquelle quatre auteurs ont cherché à répondre. Ils livrent ici les résultats de leurs travaux.

Le domaine de la gestion des grands accidents, naturels ou technologiques, a toujours préoccupé les pouvoirs publics, notamment parce qu’il existe une grande variété de situations, complexes et difficiles, parfois de crise. D’après Nioche (1985, 1988) puis Boutté (2006), la crise se définit comme la combinaison d’un environnement « turbulent », d’une situation « occurrente », et d’une gouvernance (ou commandement) «disputée» (partagée).

Alors que les acteurs de la sécurité civile multiplient les actions pour éviter ou sortir d’une situation de crise, les injonctions de performance, d’efficience et de sécurité viennent désormais s’ajouter à ces pratiques administratives et opérationnelles en introduisant les notions de qualité et d’évaluation.

En ce sens, l’approche interservices fut, dès la fin des années 80, envisagée par le ministère de l’Intérieur (exemple : le dispositif Orsec, organisation de la réponse de la sécurité civile) et le Secrétariat général de la défense nationale (Biotox, Piratox, Piratom), principalement à cause de la menace terroriste réelle et exprimée depuis cette période. Après les attentats de novembre 2015, cette menace majeure a opéré un virage vers un polymorphisme et une fréquence inquiétants.

Aujourd’hui cette nécessité de performance et de sécurité des intervenants s’accroît et conduit les services d’urgence, SAMU, sapeurs-pompiers, police, gendarmerie, sécurité civile ainsi que leurs partenaires aussi mobilisés dans ces situations non communes – collectivités publiques, entreprises… – à partager des informations et des données pour travailler sous commandement unique et répondre efficacement aux évènements de grande ampleur.

La France bonne élève

D’un point de vue purement administratif, et considérant la volonté de l’État, traduite en textes de portée règlementaire (par exemple les circulaires 007 du 2/10/2009, 700 du 7/11/2008 et 800 du 18/02/2011) et en procédures d’entraînement et exercices régulièrement organisés, la France semble être une très bonne élève en matière d’interopérabilité des services de gestion de l’urgence, y compris en comparaison avec les autres États européens. En témoigne l’édification, dès 2012, du Centre national civil et militaire de formation et d’entrainement nucléaire, radiologique, biologique, chimique et explosif (CNCMFE – NRBC-E), service à vocation interministérielle.

Également, la participation au groupe de travail GT3993 développe le travail interservices pour améliorer leurs actions (voir NF 399). Pourtant, face à la récurrence d’évènements de grande ampleur, la réalité nous amène à relativiser la réelle interopérabilité des services. En effet, après les attentats du 13 novembre 2015 à Paris, le général Philippe Boutinaud, commandant de la BSPP, explique que, malgré une coopération entre les acteurs « excellente », certains points ont entraîné des dysfonctionnements dans la coordination interservices (Assemblée nationale, 2015).

Pour autant, une interopérabilité concrète sur le terrain reste difficilement évaluable. Elle n’a jamais fait l’objet d’un outil partageable qui permette d’aller au-delà d’une conception malheureuse des services consistant à considérer que les efforts devraient être essentiellement fournis par les partenaires.

C’est pourquoi à travers cet article, afin que l’interopérabilité ne reste pas une simple incantation, les auteurs souhaitent proposer un outil concret de diagnostic de l’interopérabilité des services concourant à la sécurité civile, premier pas vers une identification des pistes d’amélioration tangibles de la coordination interservices.

Présentation de l’outil de diagnostic de l’interopérabilité des services

Il paraît donc judicieux qu’en tout premier lieu, les services d’urgence s’engagent dans un diagnostic de leur niveau d’interopérabilité.

L’interopérabilité peut se définir, selon Bourquard et Coat (2009) comme «la compatibilité des équipements et des procédures permettant à plusieurs systèmes ou organismes d’agir et de communiquer ensemble». En ce sens, une auto-évaluation collective peut être le fait initial permettant des travaux d’amélioration partagés.

Le Service départemental d’incendie et de secours des Bouches-du-Rhône (Sdis 13), conscient de l’enjeu de la collaboration interservices, s’est lancé dans l’appropriation d’un outil permettant de l’évaluer. Ce dernier trouve son origine aux États-Unis, auprès du Department Homeland Security qui, dans le cadre du programme Safecom en 2004, a développé l’Interoperability Continuum.

Cet outil a été imaginé suite aux attentats du 11 septembre 2001 dans le but d’assister les agences de réponse d’urgence et la police à planifier et mettre en œuvre des solutions de transmissions interopérables. Rapidement, d’autres pays se sont emparés de ce modèle : le Public Safety Canada , offrant par la même occasion sa première traduction française, et la National Policing Improvement Agency au Royaume-Uni proposant un référentiel détaillé (Guidance on multi-agency interoperability).

Ces données ont été reprises en 2017 par la plateforme European First Responder Innovation Managers (EFRIM), un think tank européen basé aux Pays-Bas.

L’outil élaboré par le Sdis 13

Les équipes du Sdis 13, quant à elles, souhaitent diagnostiquer leur interopérabilité avec l’ensemble des services partenaires dans la gestion de l’urgence. Elles ont, pour ce faire, élaboré l’outil ci-dessous, sujet de cet article.

Outil d’évaluation de l’interopérabilité des services finalisé après adaptation par les auteurs :

L’outil reprend et traduit les cinq items utilisés dans l’ « Interoperability Continuum », identifiés par le Département de sécurité intérieure des États-Unis comme étant les plus pertinents et abordables pour évaluer le niveau d’interopérabilité : la gouvernance, les procédures opérationnelles formalisées, la technologie, la formation et exercices et les opérations. Afin d’obtenir une image plus fidèle du niveau d’interopérabilité entre les services, ces cinq éléments multidimensionnels ont été retraduits et adaptés pour correspondre au modèle français.

Chaque thème abordé dans ce schéma est décrit et justifié ci-après.

La gouvernance

Affirmer une volonté commune de partager et de coordonner les tactiques et la stratégie entre les institutions est un premier pas vers l’amélioration des processus de gestion d’urgence et davantage de coopération. La gouvernance interservices offre un cadre commun à chaque intervenant pour favoriser les collaborations et la prise de décisions autour d’objectifs communs.

Il est néanmoins évident que l’interopérabilité en matière de réponse d’urgence nécessite des relations saines et préparées en amont entre les entités. Le diagnostic de la gouvernance permet de mesurer jusqu’à quel point les organisations sont engagées dans un partenariat construit, affirmé et appuyé par leurs décideurs, jusqu’au plus haut niveau.

De façon indicative, les différents niveaux de gouvernance peuvent être décrits de la façon suivante :

• Les services travaillent séparément : absence de collaboration totale entre les services.
• Coordination informelle entre les services : les collaborations existent mais ne relèvent d’aucune directive, elles sont dépendantes des bonnes relations interpersonnelles, localement.
• Collaboration régulière des états-majors : les autorités travaillent ensemble, à une échelle locale ou régionale pour promouvoir l’interopérabilité entre leurs services.
• Groupe de travail national sur l’interopérabilité des services : au niveau national, les services évalués sont intégrés dans des groupes de travail dont l’objectif est de développer des techniques en faveur de l’interopérabilité de l’ensemble des services d’urgence.
• Volonté d’État écrite : en plus du cas précédent, existence de textes de portée règlementaire qui encadrent la coopération entre les services.

Les procédures opérationnelles (POF)

Les procédures opérationnelles formalisées, ensemble de règles et d’instructions écrites, offrent une réponse opérationnelle interservices cadrée. Établir des POF communes permet donc aux différents services impactés par celles-ci de coordonner leurs interventions dans un cadre au moins local. L’existence de ces POF est le reflet d’une volonté de coordonner les actions des différents services lors de la réponse opérationnelle.

La formalisation propose un cadre garant, à la fois du partage des données, et de la transparence et de l’efficience des procédures. L’enjeu réside donc dans l’évaluation de l’étendue de ces POF à l’échelle nationale.

L’utilisation de POF peut être caractérisée selon cinq niveaux :

• Absence de POF : les services partenaires ne s’appuient sur aucune POF, puisqu’aucune n’existe.
• Procédures opérationnelles non formalisées au niveau local : Le partage et la coordination des tâches lors d’opérations rassemblant les deux services est induit grâce aux habitudes et à la proximité, dans le travail routinier.
• POF zonales : collaboration des services afin de réaliser des POF pour proposer et encadrer une réponse commune lors des opérations au niveau zonal ou régional.
• POF nationales : à ce niveau, ce sont les états-majors respectifs des deux services qui élaborent des POF au niveau national, éventuellement sous la direction d’une entité régalienne (ex : SGDSN).
• POF nationales déclinées au niveau départemental : les POF établies par les états-majors au niveau central sont adaptées et utilisées, dans chaque département, par les services concernés.

Technologies

La gouvernance, ainsi que l’élaboration de POF au plus haut niveau de l’État et traduites aux particularités locales, sont des éléments importants en termes d’interopérabilité. La technologie en est un outil indispensable afin d’assurer l’interopérabilité des communications, ce qui nécessite une implantation efficace.

Tout en prenant en compte à la fois les besoins et les infrastructures existantes (couverture) de chacun des services, cet aspect devient un indicateur technique probant de la réalité de la coopération.

L’efficacité de l’interopérabilité des communications passe donc par les technologies, qui mobilisent l’interaction et l’échange de données (data), mais aussi des informations vocales radioélectriques (voix).

Data

• Échange de fichiers : les services échangent des fichiers, par exemple, en matière de prévention des risques ou en opération, par mail ou autre moyen.
• Application commerciale (du marché) en bilatéral : l’échange de fichiers, à ce niveau-là, est plus formalisé et sécurisé. Il s’effectue via une application commerciale standardisée (exemple Wetransfer.com)
• Application d’interface personnalisée : ici, l’application utilisée pour l’interaction des données est personnalisée et uniquement adaptée aux besoins des utilisateurs (ex Sinus).
• Partage unidirectionnel basée sur des normes : le partage des fichiers est formalisé grâce à l’application d’une norme qui, par la même occasion, en assure la grande sécurité. Attention, ici le partage des données ne s’effectue que d’un service vers l’autre.
• Partage bidirectionnel basée sur des normes : à ce niveau, le partage des données devient un échange puisque chacun des services est en mesure de transmettre à l’autre des données, de façon bidirectionnelle, sous un protocole normalisé et sécurisé.

Voix

• Partage des radios : lors  d’opérations en  commun, un des services est en  mesure de fournir des postes radios à l’autre.
• Passerelle : le système radioélectrique « répéteur » assure une continuité des communications, par adossement d’une fréquence à l’autre.
• Multisystème interconnecté : les services utilisent chacun un système de communication qui leur est propre avec une technologie similaire. Néanmoins, il leur permet des connexions avec l’autre, via, par exemple, un canal dédié (ex : Antarès et Acropol).
• Système unique bilatéral : les deux services communiquent sur un système unique et commun qui leur est propre (ex : Sdis –Uiisc).
• Système unique multi-service : les deux services communiquent sur un système unique et commun, qu’il est possible de partager et d’étendre à d’autres services supplémentaires.

Formation et exercices

Développer l’organisation de formations et d’exercices interservices en commun est essentiel pour s’assurer que les POF élaborées et les technologies utilisées fonctionnent efficacement lors d’opérations de secours. Le degré de rapprochement des formations entre les deux services peut ainsi être diagnostiqué comme suit.

• Absence de formation et d’exercice : aucune formation ni exercice n’est réalisé entre les deux
• Exercices et/ou formations : les services qui se côtoient au niveau local s’exercent et se forment parfois ensemble.
• Exercices et/ou formations au niveau départemental : à l’échelon départemental, des exercices et des formations sont organisés entre les services.
• Exercices et/ou formations au niveau zonal : à l’échelon zonal, des exercices et des formations sont organisés entre les services.
• Exercices et/ou formations au niveau national : à l’échelon national, des exercices et des formations sont organisés entre les services.

Les opérations

L’opérationnel est le domaine le plus important à évaluer lorsqu’il s’agit de l’interopérabilité des services. En effet, cette dernière peut être favorisée par les éléments vus ci-dessus, mais sa réelle mise en œuvre s’opère lors d’apparition d’évènements. C’est à ce moment-là qu’elle se met en œuvre de façon effective et efficace, ou qu’au contraire, elle n’est pas à la hauteur des attentes.

L’interopérabilité opérationnelle peut se mesurer au moyen des outils de communication que les responsables sur les opérations de secours de chaque service déploient en intervention.

• Les chefs d’unité travaillent sur un même site mais ne communiquent pas : lors d’une opération de secours, les responsables de chacun des services ne communiquent à aucun moment, ils gèrent leur intervention en silo.
• Les chefs d’unité communiquent de façon informelle : les deux responsables échangent des informations, de façon directe, sans aucune formalisation, rapports « à la voix ».
• Les chefs d’unité communiquent par radio : l’échange d’informations se fait par voix radioélectrique.
• Les chefs d’unité sont sur le même OCT : la communication entre les deux services est formalisée puisqu’intégrée dans le même ordre complémentaire des transmissions (ex : Sdis – Uiisc).
• Les chefs d’unité sont sur le même OCT et dans le même PC : en plus d’être sur le même OCT, leur collaboration se manifeste par leur présence physique dans le même poste de commandement lors d’une opération de secours.

Applicabilité de l’outil de diagnostic de l’interopérabilité entre les secours

Les auteurs envisagent une utilisation large de l’outil auprès des services impliqués dans la sécurité civile française. Dans ce but, et si à l’origine, cet outil constitue un guide de diagnostic purement qualitatif, il a été modifié aux fins de produire une note plus propice aux comparaisons.

Scores

Chaque item propose donc 5 niveaux d’interopérabilité (sous-items), du plus faible au plus fort, noté de 1 à 5.

Les items n’intervenant pas tous dans la même mesure, afin d’obtenir une note la plus représentative possible de la réalité, chacun a été pondéré par un coefficient – 0,5 pour la gouvernance, 0,5 pour les POF, 0,5 pour la data et la voix donc 1 pour la technologie, 1 pour la formation et 2 pour les opérations.

Ce choix de pondération traduit ici une nette volonté des auteurs de mettre l’accent sur la prépondérance des conditions opérationnelles. Les technologies et la formation voient leur importance conforté par un coefficient par 1. Toutefois, ces scores pourront être révisés à l’usage de l’outil pour affiner cette pondération, et celle-ci peut évidemment être adaptée par les organisations souhaitant s’emparer à leur tour du modèle.

La note globale d’interopérabilité des services est le résultat de la somme des notes obtenues par chaque item.

Modalités d’application

Les modalités d’utilisation pourraient être diverses. Toutefois, trois possibilités se dégagent et semblent les plus à même de faciliter le diagnostic et de garantir sa pertinence :

• La première suppose que chacun des deux services, séparément, cote les items pour obtenir sa « note d’interopérabilité de services ». Lors de la comparaison des deux notes, les divergences d’appréciations feront évidemment l’objet de discussions.
• La seconde possibilité confère à une tierce personne, chargée de l’autorité (préfectorale par exemple) de mener l’évaluation et de demander, sur cette base, des travaux d’optimisation.
• La troisième modalité envisagée prendrait la forme d’un questionnement au sein des deux services étudiés sur un échantillon de cadres de différents niveaux permettant de mesurer les différences d’appréciations avant même de traiter en interservices les progrès envisageables.

La périodicité d’évaluation reste à définir. Il est toutefois évident que les diagnostics devront être espacés pour permettre aux services de mesurer l’effet des actions d’optimisation engagées.

Quelle que soit la modalité d’application choisie pour opérer cette mesure de l’interopérabilité, il est important que les notions de service menant et de concourant soient prise en compte, toujours dans un souci d’objectivité.

La définition de cet outil peut paraître sommaire, mais sa simplicité a pour vocation de faciliter son acceptation et par la suite, son appropriation. A une échelle différente, nous pourrions tout aussi mesurer l’interopérabilité européenne entre les pays afin d’optimiser le mécanisme européen de protection civile (EUCPM).

Exemple et cas d’étude

Supposons que nous souhaitions proposer un diagnostic du niveau d’interopérabilité du Sdis13 avec l’un de ses partenaires usuels. L’objectif étant de travailler ultérieurement à des mesures permettant d’engager les deux services dans une amélioration continue de leur interopérabilité, utiliser cet outil permettrait de mettre en lumière les marges de progression sur lesquelles œuvrer.

Si l’on se place dans le cadre d’un dispositif de collaboration précis, encadré par des textes réglementaires et des exercices communs réguliers, mais dans lequel la pratique opérationnelle et des transmissions serait insuffisante, l’on pourrait alors obtenir l’évaluation suivante.

On obtiendrait alors les notes maximales dans les items relatifs à la gouvernance, aux procédures opérationnelles formalisées (POF) et à la formation et exercices. En revanche, les items liés à la technologie et aux opérations seraient moins bien notés, et devraient faire l’objet d’efforts spécifiques afin d’augmenter la note pour le moment intermédiaire de l’interopérabilité entre les deux services.

Le Sdis13 s’est d’ores et déjà soucié de quelques cas d’étude à son échelle. De façon unilatérale et empirique, nous avons utilisé ce modèle pour évaluer le niveau d’interopérabilité de notre établissement avec :

• l’une des colonnes de renforts Feux de Forêt reçues lors de l’été 2017. À notre grande surprise, en raison de dysfonctionnements de programmation des postes Antares (radios), le score fut inférieur à 18.
• un industriel catégorisé Seveso du département des Bouches-du-Rhône, dans le cadre du plan d’opérations interne et du poste de commandement exploitant, où la note obtenue a été de 15,2.

Tout en nous indiquant les points de vigilance sur lesquels nous devrons porter notre attention durant les prochains mois et années en termes d’interopérabilité, cet outil permettra sans doute une collaboration avec ces partenaires pour travailler à l’interopérabilité sur la base d’éléments tangibles comme support des discussions.

Il est à noter, cependant, que les scores obtenus entre deux entités pourront varier au fil du temps en fonction des difficultés rencontrées ponctuellement sur un évènement ou un autre. Il convient de garder à l’esprit qu’une note décevante n’est pas une fatalité, tout autant qu’une note excellente ne doit pas inciter à relâcher les efforts de collaboration et d’interopérabilité entre les services.

Photographie à l’instant T

L’adaptation de cet outil du modèle américain au modèle français trouve son intérêt dans la photographie, à un instant T, de l’interopérabilité effective qui existe entre deux services. Une fois connu et clairement identifié, ce niveau d’interopérabilité doit n’avoir de cesse d’augmenter, grâce aux actions entreprises par les services soucieux d’améliorer leurs collaborations de façon continue.

Un commandement interservices efficace et performant s’inscrit pleinement dans une perspective d’amélioration de la réponse d’urgence, donc du dispositif public pour le citoyen.

A l’échelle internationale, cet outil peut aussi revêtir un intérêt puisque, grâce à ce même mécanisme, il pourrait permettre d’améliorer la qualité des interactions entre les pays européens, et devenir un des outils de l’évitement de crise.